Досвід «УкрНДІПпроцивільсільбуд» у вирішенні питань планування території на регіональному та місцевому рівнях

Опубліковано в АБЖ "Особняк" № 1(48) 2008 р.

Реалізуючі ці завдання, інститут в останні роки брав участь у розробленні низки законодавчих актів, а саме Містобудівного кодексу України, проекту Закону України «Про внесення змін до законодавства України з питань спрощення дозвільних процедур у будівництві», розробив державні будівельні норми ДБН Б.1.1-6:2007 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території району», ДБН Б.1.1-7:2007 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території сільради»; нову редакцію ДБН Б.1.1-4-2002 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівного обґрунтування»; брав участь у розробленні проекту національного стандарту України «Настанова щодо складу, змісту, порядку розроблення, погодження та затвердження детального плану території», Генеральної схеми планування території України.

Згідно з Наказом Держбуду України від 17.01.2005р. № 8 інститут «УкрНДІПроцивільсільбуд» є базовою організацією з ряду пріоритетних напрямків науково-технічної діяльності, зокрема:

  • методологія та практика планування сільських адміністративно-територіальних утворень на регіональному та місцевому рівнях;
  • розроблення законопроектів та державних будівельних норм із зазначених питань.

Для апробації вищезазначених нормативних документів інститут розробив низку схем планування території на регіональному та місцевом у рівнях, генеральних планів сільських поселень, детальних планів території, проектів грошової оцінки земель населених пунктів Київської, Вінницької, Дніпропетровської, Житомирської, Тернопільської, Одеської, Чернігівської областей.

Необхідність розроблення таких видів містобудівної документації як схеми планування території на регіональному та місцевому рівнях визначена Законом України «Про планування і забудову територій». Основними завданнями схем планування території є:

  • визначення майбутніх потреб і переважних напрямів використання територій на найближчі 20 років та подальшу перспективу;
  • обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;
  • забезпечення раціонального розселення та сталого розвитку населених пунктів;
  • виявлення територій, що мають особливу екологічну, рекреаційно-оздоровчу, наукову, естетичну, історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання, розроблення містобудівних заходів щодо їх охорони та раціонального використання;
  • формування пропозицій щодо забезпечення цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки території.

При цьому обов'язковим є урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій, а також активне залучення громадськості в процес розроблення, погодження, затвердження та реалізації проектних рішень.

Земельна реформа, що проводиться в Україні, також має за мету забезпечення економічно ефективного та екологічно безпечного використання земельних ресурсів, створення оптимальних умов для суттєвого збільшення соціального, інвестиційного і виробничого потенціалів землі. Проте її виконання фахівцями Держкомзему без врахування, в багатьох випадках, містобудівної документації призвело не тільки до численних правопорушень при приватизації землі, але й унеможливило подальшу реалізацію містобудівних рішень без зазіхань на приватну власність. За даними Держкомзему нині в інноваційно-інвестиційній діяльності залучено майже 40 млн. га земель. За весь період земельної реформи продано понад 23,7 тис. га загальною вартістю понад 6,89 млрд. грн., в тому числі в 2007 році – 5,8 тис. га за більш як 3,5 млрд. грн. Землі несільськогосподарського призначення, які складають 30 відсотків усього земельного фонду держави, переважно використовуються без правовстановлюючих документів. Близько 30 відсотків земель, приватизованих під особисті селянські господарства та для будівництва, не використовуються за призначенням. Усупереч мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення та лісового фонду, лише в 2007 році їх площі зменшились майже на 1,5 млн. га, змінивши своє цільове призначення без належного містобудівного обґрунтування.

У зв'язку з цим посилюється потреба органів місцевого самоврядування в містобудівній документації як інструменті стратегічного планування та оперативного управління територіями, формування соціальної та інженерної інфраструктури з врахуванням вимог містобудівного, земельного, санітарного, екологічного, природоохоронного, протипожежного законодавства.

За останні три роки інститут виконав пілотний проект «Схема планування території Києво-Святошинського району Київської області», схеми планування територій 96 сільських та селищних рад, генеральні плани 85 сіл та селищ Бердичівського, Бориспільського, Васильківського, Вишгородського, Володарського, Дніпропетровського, Києво-Святошинського, Макарівського, Обухівського, Рокитнянського, Тернопільського, Тисменицького, Широківського та інших районів України.

Схема планування території Києво-Святошинського району Київської області виконувалась у рамках реалізації «Програми розробки містобудівної документації та створення містобудівного кадастру на 2005–2006 роки для спільного використання територіальними громадами Київської області» на замовлення Києво-Святошинської районної державної адміністрації. У складі цієї роботи було проведено оцінку сучасного використання території району; аналіз природно-кліматичних, інженерно-геологічних та інженерно-будівельних умов; земельних, водних, лісових, мінерально-сировинних ресурсів; демографічного, геоекономічного, виробничого, науково-технічного, інвестиційного, рекреаційного, оздоровчого, історико-культурного та туристичного потенціалу; рівня розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури; санітарно-епідемічного та екологічного стану території.

На підставі цієї інформації за допомогою методу SWOT-аналізу було виявлено переваги та обмеження розвитку району, дано обґрунтовану оцінку його конкурентноздатності порівняно з іншими регіонами країни. Виходячи з результатів SWOT-аналізу, було запропоновано три варіанти економічного та територіального розвитку району.

Перший варіант – інерційний. Він передбачає подальший (як це було до початку ХХІ ст.) розвиток району як складової приміської сільськогосподарської і оздоровчо-рекреаційної бази Києва та місця розселення орієнтованих на Київ трудових маятникових мігрантів з певним посиленням рекреаційних функцій, розміщенням обмежених обсягів житлового (переважно котеджного) будівництва для киян, мінімальні зміни в структурі економіки і використання земель, подальше скорочення кількості всього, особливо сільського, населення. Переваги цього варіанту: практично повна відповідність режиму приміської зони, збереження природних ландшафтів. Недоліки: неможливість ефективного використання наявного потенціалу розвитку району в інтересах його жителів та Києва, зокрема, задоволення потреб столиці в територіях певного функціонального призначення (житлово-громадського, виробничого тощо); відсутність можливості суттєвого поповнення бюджетів району і територіальних громад, що не дозволить вирішити критичні проблеми їх розвитку (перш за все, екологічні та інфраструктурні); збереження кількісної та якісної недостатності місцевої містоутворюючої бази, яка могла б забезпечити прискорене зростання доходів населення та мотивацію для закріплення кадрів, підвищення якості людського потенціалу, покращення демографічної ситуації.

Другий варіант – «екстенсивний». Побудований на підставі заяв інвесторів, він передбачає перетворення території району у високоурбанізований міський район Києва завдяки масовій, переважно житлово-громадській, забудові за рахунок скорочення площі відкритих просторів (переважно сільськогосподарських угідь та рекреаційних територій), необхідних для регенерації атмосферного повітря та відпочинку киян і місцевих жителів. При цьому планується співвідношення площ житлово-громадської та виробничо-комерційної забудови 8:1. Переваги цього варіанту: з позиції короткострокової перспективи – вливання інвестицій, в першу чергу в будівництво, розширення місцевої податкової бази, кількості робочих місць, задоволення зростаючих потреб столиці в територіях різного функціонального призначення, особливо – житлових. Недоліки: порушення екологічної, соціальної і економічної збалансованості території району, перевищення порогової ємності природного середовища, створення загроз для збереження біологічного розмаїття, що, з точки зору віддалених наслідків таких дій, зашкодить інтересам як столиці, так і району. Враховуючи запропоновану в цьому варіанті незбалансованість площ житлово-громадських і виробничо-комерційних територій та існуюче співвідношення земельного податку з цих територій (1:45 для житлово-виробничих, 1:114 для житлово-комерційних), таке функціональне використання території району є неефективним з точки зору створення повноцінного життєвого середовища для місцевих мешканців, наповнення місцевих бюджетів, формування фінансово самодостатніх громад, розвитку місцевого самоврядування в цілому. З врахуванням того, що природний приріст населення району є від'ємним, а обсяги механічного приросту населення за останній рік склали 5,6 тис.чол. у район та 28,7 тис.чол. у Київ, передбачений цим варіантом приріст населення району в 415 тис. чол. за наступні 20 років видається нереальним. На заваді реалізації цього варіанту стоїть і не відмінений досі мораторій на продаж сільськогосподарських земель. З іншого боку слід відмітити, що щільність населення приміської зони м. Київ набагато менша, ніж м. Москва, м. Париж, м. Лондон, м. Токіо та інших столиць світу, що свідчить про незворотність тенденції підвищення рівня урбанізованості цих територій. Але в згаданих країнах визнаються недоліки такого використання приміських територій та необхідність у зв'язку з цим проведення в приміських зонах капіталоємних компенсуючих заходів. Комітет по населених пунктах Європейської економічної комісії ООН у своїх документах неодноразово виступав проти «розповзання» міст, яке призводить до скорочення сільськогосподарських угідь та площі зелених насаджень, погіршення транспортних розв’язок і часової доступності центрів обслуговування, що особливо негативно впливає на умови життя соціально незахищених верств населення. З урахуванням цього, наприклад, генеральним планом Москви передбачається, що здійснення масштабних будівельних проектів до 2020 р. буде здійснюватись без територіального розширення міста. Такий шлях, на нашу думку, має наслідувати і Київ.

Третій варіант являє собою модель врівноваженого розвитку району, яка передбачає баланс житлово-громадських та виробничо-комерційних територій. Дотримання основних вимог до використання території приміської й зеленої зон Києва з розвитком традиційних для цих зон функцій та регульованим розміщенням виробничих і комерційних зон для розташування в них екофільних і, пов'язаних з господарським комплексом столиці, високотехнологічних об'єктів та підприємств комунальної сфери. Розподіл земель за функціональним призначенням за цим варіантом базується на нормативно та науково обґрунтованих рекомендаціях, згідно з якими співвідношення площ житлово-громадської та виробничо-комерційної має становити в середньому 4:1. Таке співвідношення і було прийнято в даному варіанті за основу для розрахунків.

Після обговорення цих стратегій з депутатським корпусом, керівниками підприємств району та громадськістю третій варіант було обрано як стратегію майбутнього розвитку району. Для того, щоб цей варіант став поєднанням переваг двох перших і був позбавлений їх недоліків, районна державна адміністрація та органи місцевого самоврядування повинні забезпечити жорстке регулювання використання земель. Серед заходів з реалізації обраної стратегії було запропоновано перспективне функціональне зонування території та черговість її освоєння, пріоритетні напрямки економічної діяльності та структуру майбутніх інвестицій, створення галузевих кластерів, індустріальних (промислових) та технологічних парків, сформовано прогноз соціально-економічного розвитку району (у тому числі визначені перспективна чисельність та структура зайнятості населення, напрямки вдосконалення соціальної, дорожньо-транспортної та інженерної інфраструктури, територіальної організації оздоровчо-рекреаційної та туристичної систем, сформульовані пропозиції по збільшенню сільських рад з метою формування економічно самодостатніх територіальних громад), намічено заходи з охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів, цивільного захисту, техногенної безпеки. Результати Схеми планування території Києво-Святошинського району представленні у вигляді пояснювальної записки та альбому креслень, що ілюструють прийняті рішення. Після проведення експертизи Схема планування території Києво-Святошинського району має бути затверджена сесією районної ради.

Завдання схем планування території на місцевому рівні аналогічні наведеним вище. Проте вони вирішуються більш детально з врахуванням повноважень замовника – сільської (селищної) ради. У цих роботах проводиться докладний аналіз ресурсного потенціалу території, оцінюються природно-кліматичні, інженерно-геологічні, інженерно-будівельні, санітарно-гігієнічні умови, характеризується функціонально-планувальна структура, соціальна та інженерно-транспортна інфраструктура. На підставі такої комплексної оцінки території формуються пропозиції щодо перспективи містобудівного розвитку території сільради: пропонується вдосконалена планувальна організація, обґрунтовуються напрямки економічного та територіального розвитку населених пунктів (у тому числі їх проектні межі), проводяться розрахунки перспективної чисельності населення, потужності об'єктів соціальної та інженерної інфраструктури, розробляються рекомендації з охорони навколишнього природного середовища.

Важливою складовою схем планування територій на регіональному та місцевому рівнях є перелік планувальних обмежень використання території. Він містить санітарно-захисні зони, округи (зони) санітарної охорони навколо відповідних територій і об'єктів, охоронні зони пам'яток культурної спадщини, водоохоронні зони та прибережні захисні смуги водних об'єктів, зони радіаційного та іншого техногенного забруднення довкілля, можливих надзвичайних ситуацій від потенційно небезпечних природних і техногенних об'єктів тощо. На територіях, які потрапили в межі цих зон, відповідними радами встановлюється обмежений режим використання, що має враховуватись при розробленні землевпорядної документації та наданні земель забудовникам.

Розвиток місцевого самоврядування повинен сприяти тому, щоб питання забезпечення ефективного землекористування, регулювання земельних відносин, узгодження інтересів землевласників стали одними з ключових в діяльності як представницьких, так і виконавчих органів влади. Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» до кола основних завдань, що мають виконуватись цими органами, віднесені:

  • прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою;
  • розробка та реалізація програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;
  • розробка програм раціонального використання земель, регулювання земельних відносин;
  • прийняття рішень щодо розміщення, спеціа-лізації та розвитку об'єктів;
  • визначення, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб;
  • забезпечення ефективного використання при-родних, трудових та інших ресурсів;
  • вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод, утилізації відходів;
  • організація благоустрою;
  • творення місць відпочинку;
  • надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів;
  • організація територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення;
  • визначення та організація охорони, реставрації і використання пам'яток природи, історії та культури;
  • розробка програм охорони довкілля.

З огляду цих переліку завдань, містобудівна документація, розроблена на регіональному та місцевому рівнях, може і повинна стати базою вихідних даних для їх вирішення. У той час рішення органів місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій з вищезгаданих питань мають бути складовою інформаційного забезпечення складання містобудівних проектів. Це стане запорукою гармонійного розвитку територій.

Т. В. Криштоп,

заступник директора з наукової роботи інституту «УкрНДІПроцивільсільбуд»